應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能發(fā)生的重大事故（件）或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低事故損失而預(yù)先制定應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案以及重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等。

一、我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)存在的主要問題

衡量應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)水平的標(biāo)準(zhǔn)有四個(gè)，即：全（覆蓋全面）、細(xì)（可操作性）、練（經(jīng)過演練）、改（經(jīng)常更新）。一個(gè)應(yīng)急預(yù)案體系如果能全面體現(xiàn)全、細(xì)、練和改著四個(gè)方面，就能切實(shí)發(fā)揮在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中應(yīng)發(fā)揮的提供應(yīng)對(duì)指南的作用。仔細(xì)研究我國(guó)目前現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系，不難發(fā)現(xiàn)，并沒有完全體現(xiàn)這幾個(gè)方面。具體來說，存在以下幾個(gè)方面的問題：的有關(guān)計(jì)劃或方案其目的是解決"突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后，誰(shuí)來做、怎樣做、做什么、何時(shí)做、用什么資源做"的問題。應(yīng)急預(yù)案體系包括總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門

（一）應(yīng)急預(yù)案編制的主要依據(jù)缺乏科學(xué)性

預(yù)案編制工作是應(yīng)急救援工作的前提和基礎(chǔ)，一旦發(fā)生事故，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，實(shí)施有序、科學(xué)、有效的救援，可以將事故控制在最小范圍之內(nèi)，把損失降到最低。我國(guó)應(yīng)急預(yù)案制定的主要依據(jù)并非建立在結(jié)合實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上，其內(nèi)容往往直接來源于法律法規(guī)和上級(jí)文件，編制者往往只滿足于對(duì)上述內(nèi)容的簡(jiǎn)單梳理、排列組合甚至重復(fù)、抄襲，而缺少對(duì)時(shí)間經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)提煉，以及與同類預(yù)案的比對(duì)，更談不上通過實(shí)戰(zhàn)演練實(shí)現(xiàn)預(yù)案的循環(huán)更新，從而使應(yīng)急預(yù)案喪失了作為一種具體工作方案應(yīng)當(dāng)具備的可操作性。

（二）應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容規(guī)定比較粗略

一個(gè)完備的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)范以下四個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是明確問題及等級(jí)；二是確定目標(biāo)和任務(wù)；三是做好方案的執(zhí)行規(guī)劃；四是做好各種預(yù)算等。我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案，在"確定問題及等級(jí)"方面都做了較為詳細(xì)的規(guī)定；在"確定目標(biāo)和任務(wù)"方面，總體目標(biāo)規(guī)定較為詳細(xì)，而對(duì)于細(xì)化目標(biāo)領(lǐng)域和關(guān)鍵目標(biāo)領(lǐng)域的規(guī)定就顯得較為粗糙，甚至有些預(yù)案干脆沒有規(guī)定。絕大多數(shù)預(yù)案規(guī)定了"執(zhí)行方案"，但并不是可供選擇的"多種"執(zhí)行方案；在"方案的執(zhí)行規(guī)劃"方面，并未明確規(guī)定執(zhí)行計(jì)劃的具體方法或方法體系；在"做好各種預(yù)算"方面，雖然也做了一些規(guī)定，但不夠細(xì)化，不夠具體。

（三）應(yīng)急預(yù)案的可操作性較差

應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件的計(jì)劃或方案，其最大的特點(diǎn)在于可操作性?？v觀我國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案，因其制定的主要依據(jù)并非建立在結(jié)合實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上，而是主要依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定和政府文件，絕大多數(shù)的預(yù)案內(nèi)容只是對(duì)上述內(nèi)容的簡(jiǎn)單梳理、排列組合甚至重復(fù)、抄襲，因而預(yù)案的針對(duì)性、可操作性較差。

（四）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容更新緩慢

預(yù)案"。應(yīng)急預(yù)案是為了控制突發(fā)事件的發(fā)生和擴(kuò)大而制定的，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐和演練的成果以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及各單位具體情況的變化，及時(shí)調(diào)整、修訂預(yù)案內(nèi)容，以使其更加具有指導(dǎo)性、針對(duì)性、實(shí)效性。許多的應(yīng)急預(yù)案自制定出來就被束之高閣，更談不上更新。有的單位對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了更新，但僅僅是基于上級(jí)的行政命令，而并非情境的變化。有的應(yīng)急預(yù)案有更新，但僅僅是偶爾有所更新，總體上更新比較還比較緩慢。

二、加快完善我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的幾點(diǎn)思考

建立健全應(yīng)急預(yù)案體系的主要目的，不僅在于發(fā)生突發(fā)事件時(shí)啟動(dòng)預(yù)案予以處置，更重要的是未雨綢繆，平時(shí)根據(jù)預(yù)案有關(guān)預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備等方面的規(guī)定，采取有效的防范措施、做好應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件的各種準(zhǔn)備工作，做到有備無患，防患于未然，盡量及時(shí)化解可能導(dǎo)致發(fā)生突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)隱患，最大限度地避免、減少突發(fā)事件的發(fā)生，而當(dāng)不可避免的突發(fā)事件發(fā)生后，盡最大可能減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。因此，加快完善預(yù)案體系，提高預(yù)案質(zhì)量就顯得尤為重要和緊迫。

（一）確立制定和完善應(yīng)急預(yù)案體系的原則

目前，在制訂和完善應(yīng)急預(yù)案體系時(shí)，應(yīng)注意以下原則：（1）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估先行的原則。突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是消除和防范各類突發(fā)事件發(fā)生的根本；是有效利用資源、有的放矢進(jìn)行安全保障工作的前提。構(gòu)建突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系主要包括成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家組、制定保障措施、制定預(yù)案、定期演練等四個(gè)環(huán)節(jié)。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系保證應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和可操作性，避免預(yù)案流于形式化或格式化，確保預(yù)案的質(zhì)量。（2）突出地方特色的原則。地方政府制定應(yīng)急預(yù)案，必須審慎分析本地所處的地理位置、氣候條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等實(shí)際情況，分析總結(jié)以往突發(fā)事件發(fā)生的原因、背景和趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)潛在隱患，科學(xué)預(yù)測(cè)可能產(chǎn)生的突發(fā)公共事件。

（二）細(xì)化應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容

針對(duì)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容粗略的情況，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)化：（1）應(yīng)確定問題及等級(jí)。應(yīng)急預(yù)案不能設(shè)定某突發(fā)事件在何時(shí)、何地發(fā)生，但預(yù)案可以假設(shè)某一類型的突發(fā)事件的發(fā)生，并對(duì)這一突發(fā)事件進(jìn)行等級(jí)設(shè)定。只有這樣，應(yīng)急預(yù)案的制定工作才能繼續(xù)開展。（2）應(yīng)確定目標(biāo)和任務(wù)。根據(jù)已經(jīng)設(shè)定的某一等級(jí)的"問題"的處理確定相應(yīng)的目標(biāo)和任務(wù)。主要包括：處理的總體目標(biāo)?？傮w目標(biāo)下的細(xì)化目標(biāo)，細(xì)化目標(biāo)的領(lǐng)域確定，關(guān)鍵目標(biāo)機(jī)領(lǐng)域的確定，可供選擇的多種執(zhí)行方案，選擇與確定目標(biāo)，規(guī)定預(yù)達(dá)到的效果等。（3）應(yīng)制定方案的執(zhí)行規(guī)劃。這包括制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一系列行為，制定紀(jì)律、法令，以確保目標(biāo)的實(shí)施等。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一系列行為包括：明確參與部門的目標(biāo)（任務(wù)分解）、職能及其性質(zhì)范圍，明確執(zhí)行計(jì)劃的具體方法或方法體系等。（4）應(yīng)做好各種預(yù)算。包括該等級(jí)的突發(fā)事件應(yīng)急處理的內(nèi)容（包括現(xiàn)場(chǎng)、支援系統(tǒng)、救援系統(tǒng)等）及人員分配與調(diào)動(dòng)，該等級(jí)的突發(fā)事件處理過程中，特別是現(xiàn)場(chǎng)部門可能動(dòng)用的物資裝備，計(jì)算每一行動(dòng)需要的時(shí)間及完成目標(biāo)所需要的時(shí)間總量，突發(fā)事件發(fā)生后各項(xiàng)重建工作大概所需要的資金等。

（三）通過多種方式進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案演練

應(yīng)急預(yù)案的演練是應(yīng)急準(zhǔn)備的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案對(duì)預(yù)案的演練都有明確的要求。應(yīng)急預(yù)案的演練包括桌面演練、功能演練和全面演練。我們平時(shí)所進(jìn)行的預(yù)案演練主要是指全面演練，即是針對(duì)某類事件發(fā)生而開展的整個(gè)預(yù)案演練。通過演練，可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案存在的問題，檢查預(yù)案的可行性和應(yīng)急反應(yīng)的準(zhǔn)備情況，進(jìn)一步完善應(yīng)急運(yùn)行工作機(jī)制，提高應(yīng)急反應(yīng)能力。應(yīng)急預(yù)案的全面演練需要投入很大人力、物力和財(cái)力。針對(duì)我國(guó)很多地方應(yīng)急財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張的實(shí)際狀況，在對(duì)預(yù)案進(jìn)行全面演練的同時(shí)，為減少應(yīng)急演練支出，提高應(yīng)急演練的效果，對(duì)重大突發(fā)事件的預(yù)案進(jìn)行演練可采取桌面演練、功能演練方式進(jìn)行。

桌面演練是指相關(guān)應(yīng)急單位的代表和關(guān)鍵崗位的人員，按照應(yīng)急預(yù)案的運(yùn)作程序討論緊急情況時(shí)應(yīng)采取的行動(dòng)計(jì)劃。桌面演練一般在會(huì)議室進(jìn)行，通過討論，解決應(yīng)急預(yù)案存在的問題，鍛煉應(yīng)急管理人員解決問題的能力。桌面演練主要解決各部門的協(xié)調(diào)行動(dòng)，檢查各單位的應(yīng)急準(zhǔn)備情況。通過演練，評(píng)估預(yù)案存在的問題，提出改進(jìn)的措施和建議。桌面演練結(jié)束后提出書面報(bào)告，根據(jù)報(bào)告中的改進(jìn)意見，要對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂完善。桌面演練的成本低，通常也為功能演練和全面演練做準(zhǔn)備。

功能演練是指針對(duì)應(yīng)急預(yù)案中的某項(xiàng)應(yīng)急響應(yīng)功能或其中某些保障功能進(jìn)行的演練。功能演練一般在應(yīng)急指揮中心舉行或模擬事件現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行。根據(jù)事件功能要求，調(diào)用必要的設(shè)備和人員，檢驗(yàn)應(yīng)急響應(yīng)人員以及應(yīng)急管理體系的反應(yīng)能力。功能演練比桌面演練要進(jìn)行認(rèn)真的計(jì)劃，提出演練方案，經(jīng)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)后執(zhí)行。功能演練后要分階段進(jìn)行評(píng)估，提出書面建議，完善應(yīng)急預(yù)案，并送達(dá)有關(guān)部門完善應(yīng)急響應(yīng)工作機(jī)制。